原標(biāo)題：景區(qū)門票收入去向五花八門亟待立法規(guī)范

　　盡管景區(qū)“一票制”爭議不斷，但至今仍有一些景區(qū)在積極實行著。今年6月29日，中國商報·旅游導(dǎo)報以《景區(qū)門票“一票制”如何跟上時代步伐》為題，對圍繞景區(qū)“一票制”的兩種觀點進(jìn)行了深入報道，其中，贊成者認(rèn)為“一票制”能夠節(jié)約管理成本、增加景區(qū)收入；反對者則認(rèn)為“一票制”存在“捆綁銷售”之嫌，變相增加了游客的游覽成本。該報道刊發(fā)后，一些網(wǎng)友紛紛發(fā)表評論，或反對或支持景區(qū)“一票制”。

　　不管景區(qū)門票該如何收取，一個始終繞不開的問題是，景區(qū)門票收入究竟去哪兒了？中國商報·旅游導(dǎo)報記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有些景區(qū)的門票收入成了地方政府的“提款機(jī)”、企業(yè)的“唐僧肉”甚至是個人的“小金庫”，門票收入去向可謂是五花八門，甚至有一些景區(qū)的門票收入去向根本就不明不白。受訪的業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，景區(qū)門票收入如何分配應(yīng)完善立法、依法確定，而且必須要盡快研究和推進(jìn)景區(qū)管理體制改革。

　　景區(qū)門票收入究竟去哪兒了

　　自今年6月1日起施行的黃山市旅游景區(qū)門票及相關(guān)服務(wù)價格管理實施細(xì)則規(guī)定，景區(qū)門票價格原則上實行“一票制”。事實上，早在2009年，黃山市物價局就在關(guān)于調(diào)整黃山風(fēng)景區(qū)門票價格的批復(fù)中明確，黃山風(fēng)景區(qū)門票實行“一票制”。

　　根據(jù)黃山旅游發(fā)展股份有限公司公布的《2018年黃山景區(qū)門票、索道票價格政策》，黃山風(fēng)景區(qū)2018年繼續(xù)執(zhí)行2009年5月1日調(diào)整以來的門票價格，即平旺季每張為230元，冬游期每張為150元，這意味著黃山風(fēng)景區(qū)的門票已經(jīng)連續(xù)9年未漲價了。

　　“盡管連續(xù)9年未漲價，但是黃山風(fēng)景區(qū)的門票價格依然不低。根據(jù)年初政府工作報告提出的‘降低重點國有景區(qū)門票價格’，黃山風(fēng)景區(qū)的門票還應(yīng)當(dāng)降價。”一位關(guān)注景區(qū)門票價格的業(yè)內(nèi)人士對中國商報·旅游導(dǎo)報記者說。

　　黃山旅游2017年年報顯示，2017年全年景區(qū)共接待進(jìn)山游客336.87萬人次，實現(xiàn)營收178390.68萬元。此外，黃山旅游2018年的目標(biāo)任務(wù)為全年接待進(jìn)山游客346萬人。這么多的門票收入，最終都去哪兒了？自今年1月1日起施行的黃山市實施《黃山風(fēng)景名勝區(qū)管理條例》辦法規(guī)定，黃山風(fēng)景區(qū)管理委員會應(yīng)當(dāng)依法征收風(fēng)景名勝資源有償使用費，黃山風(fēng)景區(qū)內(nèi)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)繳納風(fēng)景名勝資源有償使用費。黃山市物價局2009年在前述批復(fù)中明確，黃山風(fēng)景區(qū)門票價格內(nèi)含遺產(chǎn)保護(hù)費23元、旅游發(fā)展專項資金6元。

　　根據(jù)黃山旅游公司于1996年8月13日與黃山風(fēng)景區(qū)管理委員會簽訂的關(guān)于授權(quán)管理黃山風(fēng)景區(qū)門票事宜的協(xié)議，黃山旅游公司每年應(yīng)將門票收入減營業(yè)稅及附加和票房成本后凈額的50%按季支付給黃山風(fēng)景區(qū)管理委員會，作為黃山風(fēng)景區(qū)門票專營權(quán)使用費，期限至2036年底。黃山旅游2017年年報顯示，黃山旅游為黃山管委會代收資源有償使用費、門票專營權(quán)使用費和遺產(chǎn)保護(hù)費，共計3.57億元。

　　無獨有偶。根據(jù)1997年5月峨眉山旅游股份有限公司與峨眉山管委會簽訂的關(guān)于委托經(jīng)營峨眉山風(fēng)景區(qū)游山票事宜的協(xié)議以及補(bǔ)充協(xié)議約定，按游山票收入扣除游山票制作費、游山票房全部管理費用、游客人身保險費、峨眉山旅游風(fēng)景保護(hù)基金等并交納營業(yè)稅后的50%支付給峨眉山管委會�！俺�了有關(guān)稅費、成本以及資源有償使用費、門票專營權(quán)使用費和遺產(chǎn)保護(hù)費之外，剩下的基本上都是公司的。”前述業(yè)內(nèi)人士說。

　　在門票收入分配之后，管委會和景區(qū)運營方該如何使用這筆錢？一般而言，管委會將這筆錢用于景區(qū)生態(tài)保護(hù)和環(huán)境建設(shè)，景區(qū)運營方將其投入到景區(qū)建設(shè)維護(hù)中。然而，并不是所有景區(qū)都將門票收入用于保護(hù)和建設(shè)。“除了民營景區(qū)外，一些國有景區(qū)的門票收入去向五花八門：有些被用于與景區(qū)沒有直接關(guān)系的政府工程，有些被用來支付當(dāng)?shù)匕l(fā)展旅游業(yè)的廣告費，有些被用于為個別官員購買新款攝影器材，有些甚至成了個人的‘小金庫’……”在提及到國內(nèi)景區(qū)門票收入的去向時，某業(yè)內(nèi)人士對中國商報·旅游導(dǎo)報記者這樣說。

　　海南省旅游協(xié)會秘書長王健生曾對媒體坦言，國內(nèi)一些景區(qū)門票收入往往變成了個別地方政府的“提款機(jī)”。北京聯(lián)合大學(xué)教授竇群說：“在地方政府眼里，景區(qū)門票收入雖不算多，但卻是真金白銀。就像‘印鈔機(jī)’，每天都有進(jìn)賬。”

　　除了有關(guān)部門之外，一些企業(yè)也會從門票當(dāng)中“抽成”。比如，曾有兩家公司分別從張家界的門票中提取了公路建設(shè)費，而其建設(shè)的公路并非景區(qū)內(nèi)部道路。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，除了監(jiān)管不到位等原因外，相關(guān)的法律法規(guī)缺位也導(dǎo)致景區(qū)門票收入幾乎處于失控狀態(tài)。

　　亟待立法推進(jìn)管理體制改革

　　自2006年12月1日起施行的風(fēng)景名勝區(qū)條例規(guī)定，風(fēng)景名勝區(qū)的門票收入和風(fēng)景名勝資源有償使用費應(yīng)當(dāng)專門用于風(fēng)景名勝資源的保護(hù)和管理，以及風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)財產(chǎn)的所有權(quán)人、使用權(quán)人損失的補(bǔ)償。顯然，根據(jù)上述規(guī)定，對于風(fēng)景名勝區(qū)的門票收入，其使用范圍已被限定。但是，在實際操作中，上述規(guī)定只是概括性的，顯得過于籠統(tǒng)，門票收入的具體使用范圍究竟有哪些、資源有償使用費如何收取等都沒有具體說明，更沒有具體的實施辦法，所以，地方上就擁有了較大的自由裁量空間，于是也就有了五花八門的門票收入去向。

　　僅就風(fēng)景名勝資源有償使用費而言，由于國家尚未正式出臺風(fēng)景名勝資源有償使用費征收辦法，所以一些地方至今也未收取相應(yīng)的費用。比如，原本擬上市的普陀山旅游發(fā)展股份有限公司始終未履行繳納風(fēng)景名勝資源有償使用費的義務(wù)，其首次公開發(fā)行股票招股說明書（申報稿）載明：“根據(jù)風(fēng)景名勝區(qū)條例有關(guān)規(guī)定，風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)繳納風(fēng)景名勝資源有償使用費。但截至目前，國家和浙江省均未正式出臺風(fēng)景名勝資源有償使用費征收辦法。根據(jù)浙江省財政廳、浙江省物價局《關(guān)于征收普陀山風(fēng)景名勝區(qū)資源有償使用費的批復(fù)》（浙財綜字〔2008〕114號）及普陀山管委會的書面確認(rèn)，暫不征收普陀山風(fēng)景名勝區(qū)資源有償使用費�！�

　　然而，一些地方為了確保風(fēng)景名勝資源的有效保護(hù)和合理利用，出臺了風(fēng)景名勝區(qū)資源有償使用費管理辦法。比如，張家界市2015年制定了武陵源風(fēng)景名勝區(qū)資源有償使用費管理辦法，該辦法明確，資源有償使用費是市政府依法向在武陵源風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)經(jīng)營并取得經(jīng)營收入的單位和個人征收的使用費,其收入屬政府非稅收入，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格實行預(yù)算管理，并做到專款專用。

　　或許是意識到了部門監(jiān)管缺位、法律法規(guī)缺失的問題，一些地方為了規(guī)范風(fēng)景名勝區(qū)門票收入管理，專門制定了風(fēng)景名勝區(qū)資源有償使用費和風(fēng)景名勝區(qū)門票收入管理辦法。比如新疆維吾爾自治區(qū)2012年制定了新疆維吾爾自治區(qū)風(fēng)景名勝區(qū)資源有償使用費和風(fēng)景名勝門票收入管理辦法。該辦法規(guī)定，風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)收取的風(fēng)景名勝區(qū)資源有償使用費和風(fēng)景名勝區(qū)門票收入，全額上繳同級地方國庫。風(fēng)景名勝區(qū)資源有償使用費和風(fēng)景名勝區(qū)門票收入納入同級財政預(yù)算管理，專項用于風(fēng)景名勝區(qū)資源的保護(hù)和管理，以及風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)財產(chǎn)所有權(quán)人、使用權(quán)人損失的補(bǔ)償，不得平調(diào)、截留或挪作他用。

　　北京理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授胡星斗說，要有效規(guī)范景區(qū)門票收入管理，避免景區(qū)淪為“提款機(jī)”“唐僧肉”“小金庫”，亟待以立法的形式將門票收入的具體使用范圍明確下來。此外，還應(yīng)當(dāng)推進(jìn)景區(qū)尤其是國有景區(qū)公開景區(qū)賬本，主動接受社會公眾的監(jiān)督，以保障消費者的知情權(quán)和決定權(quán)。

　　中國社科院旅游研究中心主任宋瑞認(rèn)為，從根本上解決門票問題，研究并推進(jìn)景區(qū)門票價格管理體制改革，以及研究、推進(jìn)其背后的景區(qū)管理體制改革，已經(jīng)迫在眉睫。