開展“證照分離”改革，是黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的一項(xiàng)重要政策安排和關(guān)鍵改革舉措。黨的十九屆五中全會關(guān)于“十四五”規(guī)劃的建議中提出，“實(shí)施涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)清單管理”，為推進(jìn)“證照分離”改革提供了科學(xué)指引。李克強(qiáng)總理在今年政府工作報告中明確要求，深化“證照分離”改革，大力推進(jìn)涉企審批減環(huán)節(jié)、減材料、減時限、減費(fèi)用。近日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化“證照分離”改革 進(jìn)一步激發(fā)市場主體發(fā)展活力的通知》，部署在全國范圍全覆蓋推開“證照分離”改革，更加注重改革的政策統(tǒng)籌、進(jìn)度統(tǒng)籌、效果統(tǒng)籌，發(fā)揮改革的整體效應(yīng)。

　　目前，中央層面保留的涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)有523項(xiàng)，涵蓋現(xiàn)行《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》1381行業(yè)小類中的30%，涉及數(shù)以千萬計(jì)的市場主體和幾百個行業(yè)發(fā)展，影響數(shù)以千億計(jì)的生產(chǎn)總值。這意味著“證照分離”改革直接關(guān)系當(dāng)前“六穩(wěn)”“六保”工作成效，對加快轉(zhuǎn)變政府職能，推動建立有效市場與有為政府更好結(jié)合，意義重大。

　　一、“證照分離”改革邁大步，有效激發(fā)市場活力

　　黨的十八大以來，以降低市場準(zhǔn)入門檻為著眼點(diǎn)，市場監(jiān)管部門先后開展了“先照后證”改革、“三證合一”“五證合一”“多證合一”“二十四證合一”改革，這一接續(xù)性的改革舉措，讓企業(yè)在領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照后，即可開展一般性經(jīng)營活動�！白C照分離”改革則是前述改革的延續(xù)和深化，針對的是企業(yè)需取得許可證方可開展的特殊經(jīng)營活動。所謂“證照分離”改革是指，針對中央層面設(shè)定的涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)采取清單管理，圍繞“證”“照”關(guān)系，按照直接取消審批、審批改為備案、實(shí)行告知承諾和優(yōu)化審批服務(wù)四種方式，分類推進(jìn)市場準(zhǔn)入改革，推動政府監(jiān)管方式創(chuàng)新，著力解決市場主體“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”的一項(xiàng)制度創(chuàng)新。

　　經(jīng)過5年探索，這項(xiàng)改革經(jīng)歷了試點(diǎn)、擴(kuò)展、事項(xiàng)全覆蓋三個階段，從上海一地推廣至全國18個自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，列入改革的事項(xiàng)也從最初116項(xiàng)增加到中央層面的全部523項(xiàng)，改革取得積極成效。一是各類市場主體顯著增加，有效激發(fā)市場活力。二是清單要素更為完整，標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化程度顯著提升。三是“進(jìn)四扇門”的改革方式作為法定制度安排，正式列入《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，成為不可逆的制度成果。

　　二、“證照分離”改革是重塑政府與市場關(guān)系的一場深刻變革

　　“證照分離”改革，既是政府管理市場的職能范圍、管理方式的工具性創(chuàng)新，更是堅(jiān)持市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的一次制度性變革。以“證照分離”改革為支點(diǎn)，撬動制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，重塑政府行權(quán)理念、理順部門職責(zé)、優(yōu)化業(yè)務(wù)流程、推動政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)而厘清社會主義市場經(jīng)濟(jì)中政府與市場關(guān)系這一根本性、深層次問題�？梢哉f，這一改革既豐富和發(fā)展了當(dāng)代中國行政改革的理論體系，又凸顯了重要的實(shí)踐價值。同時，改革的過程也體現(xiàn)出鮮明的中國特色政策創(chuàng)新模式，即從地方試點(diǎn)到全國推開，堅(jiān)持自下而上政策試點(diǎn)與自上而下頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合。具體來說，可歸納為五個方面特點(diǎn)：

　�。ㄒ唬﹫�(jiān)持問題導(dǎo)向�！白C”和“照”是企業(yè)進(jìn)入市場開展經(jīng)營活動的兩把“金鑰匙”，以“證照分離”改革為抓手，準(zhǔn)確把握住了當(dāng)前市場主體的主要關(guān)切和營商環(huán)境的“堵點(diǎn)”“痛點(diǎn)”“難點(diǎn)”問題。從政策出臺背景來看，“證照分離”改革是十八大以來我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域“放管服”改革不斷深化拓展、市場準(zhǔn)入制度發(fā)生根本性變革背景下開展的專項(xiàng)行動，針對企業(yè)在從事一些特殊經(jīng)營活動時面臨“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”這一突出問題，把著力點(diǎn)放在“照后減證”、簡化審批這個關(guān)鍵上。

　�。ǘ�）實(shí)施過程控制。創(chuàng)新性政策往往存在不確定性。在對一項(xiàng)新政策實(shí)施效果把握不準(zhǔn)時，政府經(jīng)常采取小范圍試點(diǎn)來觀察實(shí)效、查漏補(bǔ)缺、完善細(xì)化實(shí)施方案，再行推廣。一是統(tǒng)籌地區(qū)性探索與系統(tǒng)性推進(jìn)相結(jié)合。在一地或者若干地方探索形成有效經(jīng)驗(yàn)做法，及時跟進(jìn)下達(dá)通知在全國復(fù)制推廣，避免出現(xiàn)“各自搭臺、各自唱戲”“一個地方一個標(biāo)準(zhǔn)，全國沒標(biāo)準(zhǔn)”的現(xiàn)象；二是試點(diǎn)范圍的選取和漸次擴(kuò)展。從最初上海浦東的單點(diǎn)試驗(yàn)，逐漸擴(kuò)展至經(jīng)濟(jì)性功能接近的若干自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，更好評估和監(jiān)測政策的適用性和有效性。三是實(shí)行清單動態(tài)管理。對中央層面和地方層面設(shè)定的全部涉企事項(xiàng)進(jìn)行清單編制，逐項(xiàng)明確設(shè)定依據(jù)、實(shí)施機(jī)關(guān)、許可條件、辦理程序、時限、申請材料等要素，同時，依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要、部門職責(zé)調(diào)整、法律法規(guī)立改廢釋等對清單進(jìn)行動態(tài)更新和調(diào)整。

　�。ㄈ�）重視標(biāo)準(zhǔn)化。推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化改革，是行政審批行為重復(fù)性特性的內(nèi)在要求，核心在于縮減行政審批的自由裁量權(quán)，提高政府行權(quán)的規(guī)范性和穩(wěn)定性。梳理涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)清單，是推進(jìn)政府涉企經(jīng)營許可權(quán)標(biāo)準(zhǔn)化的前提基礎(chǔ)。一是改革對象明確化。從“證照分離”改革各階段中央發(fā)布的政策文件看，對于改革對象的表述最初為“涉企行政審批”，后調(diào)整為“涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)”，進(jìn)一步明確了改革的對象是與營業(yè)執(zhí)照密切相關(guān)的行政許可事項(xiàng)。二是改革內(nèi)容精細(xì)化。對改革事項(xiàng)清單的要素設(shè)置更具體、豐富，有效避免權(quán)力清單“變通”執(zhí)行問題。

　�。ㄋ模┱蔑@協(xié)同效應(yīng)�！白C照分離”改革從市場監(jiān)管部門自身的改革，拓展為政府內(nèi)上下左右、方方面面的協(xié)調(diào)聯(lián)動和綜合性改革，生發(fā)出較明顯的協(xié)同效應(yīng)，主要表現(xiàn)在改革理念、改革過程、改革策略三方面。從改革理念上講，政策設(shè)計(jì)者著眼于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的宏觀性戰(zhàn)略，以企業(yè)全生命周期的視角，不再僅僅將改革視作市場監(jiān)管部門一家的事情，而是由主管部門、審批部門、監(jiān)管部門和屬地政府共同推進(jìn)的綜合性改革，以此推動建立“流程驅(qū)動型”政府組織。從改革過程看，在全國一盤棋的整體格局下，重視頂層設(shè)計(jì)與分層對接、地區(qū)性探索與系統(tǒng)性推進(jìn)相結(jié)合，有重點(diǎn)、分階段、有步驟推進(jìn)改革持續(xù)深化。從改革的策略上講，一方面做好前端協(xié)調(diào)配套，統(tǒng)籌推進(jìn)“證照分離”和“多證合一”改革，把因管理需要的屬于證明、備案性質(zhì)的許可證合并到“多證合一”改革中，在企業(yè)登記注冊時一并辦理。同時，強(qiáng)化審管聯(lián)動，加強(qiáng)“證照分離”改革與事中事后監(jiān)管的有效銜接，對同一領(lǐng)域的加強(qiáng)系統(tǒng)集成，不同領(lǐng)域的強(qiáng)化協(xié)同，注重制度改革與制度運(yùn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

　　（五）堅(jiān)持依法改革。在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治，是“證照分離”改革順利推進(jìn)的重要保障，要貫穿于改革全過程，主要體現(xiàn)在對改革成果、改革過程、改革者三方面的合法性授權(quán)。一是對改革實(shí)踐中確有實(shí)效的做法，通過法律法規(guī)予以固化。二是為改革過程提供法治保障。改革進(jìn)入“深水區(qū)”，勢必碰到一些法律法規(guī)的“天花板”，遭遇一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的新情況、新問題（如對新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新經(jīng)濟(jì)、新模式的管理），一些過時的相關(guān)法律法規(guī)成為改革的“絆馬索”，同時在法律法規(guī)方面也存在對新情況新問題的政府管理“真空地帶”，導(dǎo)致改革實(shí)踐于法無據(jù)，需要相關(guān)法律法規(guī)的調(diào)整為推進(jìn)改革鋪設(shè)法治軌道。三是為改革者進(jìn)行合法性授權(quán)。作為推動改革的各級政府，在重大政策創(chuàng)新中要突破原來法律法規(guī)框架，就可能面臨被追責(zé)、問責(zé)風(fēng)險，也通過法定程序?yàn)槠渚C合授權(quán)，降低了改革者的風(fēng)險和成本。

　　三、以優(yōu)化營商環(huán)境為目的,推動“證照分離”改革取得更大突破

　　當(dāng)前我國已經(jīng)進(jìn)入了高質(zhì)量發(fā)展的新階段，這一時期深化“證照分離”改革的主要思路是，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新常態(tài)，以優(yōu)化營商環(huán)境為目的，在科學(xué)分類基礎(chǔ)上，對涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)實(shí)施全國范圍全覆蓋清單管理，優(yōu)化條塊關(guān)系和協(xié)調(diào)機(jī)制。關(guān)鍵在于：把握好試點(diǎn)探索與整體推進(jìn)的關(guān)系，增強(qiáng)政策適用性和有效性；把握好量與質(zhì)的關(guān)系，提高科學(xué)性和穩(wěn)定性；把握好單兵突進(jìn)與部門聯(lián)動的關(guān)系，強(qiáng)化系統(tǒng)性和協(xié)同性；把握好政策創(chuàng)新與法治保障的關(guān)系，提升合法性和規(guī)范性。從改革所遇到的實(shí)際問題和發(fā)展趨勢看，當(dāng)前需要實(shí)施以下三個方面的主要舉措：

　�。ㄒ唬┏雠_全國統(tǒng)一的涉企事項(xiàng)全覆蓋清單，提升整體成效。當(dāng)前，我國已經(jīng)進(jìn)入立足國內(nèi)大循環(huán)、暢通國內(nèi)國際雙循環(huán)的新發(fā)展格局，推出一個全國性清單，實(shí)現(xiàn)“一單盡列，單外無單”，是“證照分離”改革進(jìn)入新階段的現(xiàn)實(shí)需求，不僅可以鞏固既有改革成果，產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，也有助于化解改革進(jìn)展不平衡的矛盾，助力國內(nèi)統(tǒng)一大市場的構(gòu)建，避免陷入“淮南之橘”的境地。同時，出臺全國性清單也能為地方、部門和市場主體等利益相關(guān)方釋放持續(xù)深化改革的穩(wěn)定預(yù)期。

　�。ǘ�）全面推行告知承諾，破解體制機(jī)制堵點(diǎn)。告知承諾采取政府定標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)作承諾、事中事后強(qiáng)監(jiān)管和失信嚴(yán)懲戒的全流程閉環(huán)管理，通過健全公共信用體系和政務(wù)數(shù)據(jù)共享機(jī)制等一系列制度設(shè)計(jì)，確保企業(yè)踐諾守信，落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任。目前，告知承諾制作為一種新的行政審批方式，在許多地區(qū)、部門、行業(yè)和領(lǐng)域都積累了行之有效的經(jīng)驗(yàn)做法，出臺了相應(yīng)的管理辦法，形成了“告知-承諾-發(fā)證”完整鏈條的審批操作規(guī)程。對單個部門審批的事項(xiàng)，由各主管部門按照事項(xiàng)屬性和關(guān)鍵風(fēng)險點(diǎn)，逐項(xiàng)制定全國統(tǒng)一的告知承諾書模板，規(guī)范操作程序；對關(guān)聯(lián)多個部門的審批事項(xiàng)，要從企業(yè)視角實(shí)施一體化辦理，明確牽頭部門主導(dǎo)、各部門協(xié)同聯(lián)動，深化“一業(yè)一證”改革，實(shí)現(xiàn)“一業(yè)一諾、一次辦成”。

　�。ㄈ�）建立“證照分離”網(wǎng)上專題應(yīng)用，強(qiáng)化技術(shù)支撐。一是將中央層面設(shè)定的全部涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)納入全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺，按照各事項(xiàng)主管部門、審批部門權(quán)責(zé)配置，全面梳理涉企經(jīng)營應(yīng)許可事項(xiàng)的審批條件，厘清事項(xiàng)間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，推進(jìn)國家部委和地方政府間、同級部門間的數(shù)據(jù)歸集共享和雙向?qū)崟r推送，運(yùn)用政府積累的涉企信息和政務(wù)服務(wù)記錄，結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)，為企業(yè)準(zhǔn)入即準(zhǔn)營提供各類場景式服務(wù)。二是逐項(xiàng)明確涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)的經(jīng)營范圍表述，做好企業(yè)經(jīng)營范圍的規(guī)范化登記與申請經(jīng)營許可的銜接，實(shí)現(xiàn)企業(yè)登記注冊與涉企經(jīng)營許可數(shù)據(jù)信息實(shí)時雙向推送、精準(zhǔn)匹配。 （中國行政管理學(xué)會 彭云）