劉尚希：以財政風(fēng)險對沖公共風(fēng)險

　　中國新聞周刊記者/賀斌

　　發(fā)于2020.6.01總第949期《中國新聞周刊》

　　政府工作報告對今年的宏觀政策作了部署和安排，在財政政策方面，財政赤字規(guī)模達(dá)到3.76萬億元，新增1萬億元，發(fā)行1萬億元抗疫特別國債、安排地方政府專項債券3.75萬億元，同時減稅降費預(yù)期規(guī)模達(dá)到2.5萬億元。

　　“今年在財政收入預(yù)算下降的情況下，政府債券融資和進(jìn)一步減稅降費，國家預(yù)算擴(kuò)張總量達(dá)到14萬億元，無論其規(guī)模，還是力度，都是史無前例的。”5月24日，全國政協(xié)委員、中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希在接受《中國新聞周刊》專訪時認(rèn)為，不能分散地看各項支出，而是要整合起來看，只有這樣，“積極有為”才能更充分地體現(xiàn)。

　　擴(kuò)張總量超14萬億元

　　中國新聞周刊：在你看來，今年政府工作報告最大的亮點是什么？

　　劉尚希：我認(rèn)為，最大的亮點是今年的政府工作報告中，沒有設(shè)立具體的經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)。但這并非說沒有這個目標(biāo)，其實從赤字率就能推算出經(jīng)濟(jì)名義增長率是5.4%。實際上，現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)已內(nèi)置到就業(yè)的目標(biāo)當(dāng)中，如果就業(yè)的目標(biāo)實現(xiàn)了，增長的目標(biāo)自然也就實現(xiàn)了。當(dāng)然，實際的增長率到不了5.4%，還要扣除GDP平減指數(shù)，實際GDP增長率大概是2%。

　　這次政策實施方式上的重大變化，有可能成為今后的一種常態(tài)。尤其是轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展以后，這個調(diào)整能夠進(jìn)一步擺脫圍繞經(jīng)濟(jì)增速來做文章的慣性，真正轉(zhuǎn)向圍繞高質(zhì)量發(fā)展來做文章。

　　但這不等于不要經(jīng)濟(jì)增長速度，而是要通過追求高質(zhì)量的發(fā)展來實現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)增長速度。政策的實施機(jī)制發(fā)生了變化，在政策目標(biāo)的設(shè)置上也做了相應(yīng)的調(diào)整，對地方政府行為的影響相當(dāng)大，我覺得這是政府工作報告的一大亮點，也是與時俱進(jìn)的表現(xiàn)。

　　中國新聞周刊：在政府工作報告中，如何體現(xiàn)“積極的財政政策要更加積極有為”這一政策基調(diào)？

　　劉尚希：要理解“積極有為”，可能看政府工作報告的數(shù)據(jù)，看得還不是很清楚，還要結(jié)合預(yù)算報告來看。

　　第一，體現(xiàn)在今年的預(yù)算安排上，收入是負(fù)增長，支出是正增長，實際上收和支的差額達(dá)到6.76萬億元的規(guī)模。這是一種不同尋常的預(yù)算安排，在收入負(fù)增長的情況下，保持一定的政策力度，實際上是財政政策積極有為的一個重要標(biāo)志和表現(xiàn)。

　　第二，減稅降費的規(guī)模預(yù)期為2.5萬億元，超過了去年的2萬億元預(yù)期規(guī)模和2.36萬億元的實際規(guī)模，達(dá)到歷史新高，力度相當(dāng)大。

　　第三，擴(kuò)張的資金總量達(dá)到14萬億元，其中，政府收支差額6.76萬億元(靠債券、調(diào)入資金彌補(bǔ))、抗疫特別國債1萬億元、地方專項債3.75萬億元；減稅降費2.5萬億元，屬于稅式支出，也是真金白銀。全部相加，2020年財政從收支兩側(cè)對沖風(fēng)險的資金總盤子達(dá)到14.01萬億元，力度和規(guī)模都是空前的。之前，若不作分析，可能大家都是零散去看，難以形成整體概念和印象，其實應(yīng)該整合起來看，充分體現(xiàn)出“積極有為”。

　　第四，財政支出結(jié)構(gòu)做了較大調(diào)整，中央的本級支出是負(fù)增長，這樣的安排也是史無前例的，而新增的1萬億元赤字和1萬億元抗疫特別國債都是以特殊轉(zhuǎn)移支付的方式直達(dá)市縣，增加市縣的財政能力，也能對沖疫情沖擊帶來的負(fù)面影響。

　　中國新聞周刊：2萬億元通過特殊轉(zhuǎn)移支付的方式直達(dá)市縣，在基層財力緊張的情況下，如何保證這筆資金使用到位？

　　劉尚希：這就涉及地方財政體制的問題，應(yīng)該要建立轄區(qū)財政責(zé)任制度。如果沒有轄區(qū)財政責(zé)任的話，那么中央直達(dá)市縣的資金也很難真正去解決問題。中央對市縣的直達(dá)轉(zhuǎn)移支付和省對市縣的轉(zhuǎn)移支付，必須要結(jié)合起來，否則，可能是一邊中央下沉財力，另一邊出現(xiàn)省級財政上收，或者該給的不給了，那就兩相抵消了。

　　那么財政的轄區(qū)責(zé)任體現(xiàn)在哪里呢？現(xiàn)行財政體制的重心都是落在本級財政上，省級財政管省本級，市管市本級，縣管縣本級，從轄區(qū)責(zé)任來講，不能只管本級財政，還要管轄區(qū)之內(nèi)的下一級財政過得怎么樣，形成層層轄區(qū)責(zé)任，比如說省財政在省域范圍內(nèi)有轄區(qū)責(zé)任，市財政對市域范圍內(nèi)各個區(qū)、縣的財政狀況，橫向的、縱向的財政平衡也有轄區(qū)責(zé)任，縣財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然也應(yīng)該有轄區(qū)責(zé)任。

　　如果說每一級都有轄區(qū)責(zé)任的話，就跟俄羅斯套娃一樣，大的套小的，一層層套好了，責(zé)任就到位了。這樣中央轉(zhuǎn)移下去的財力，在這種轄區(qū)財政責(zé)任的基礎(chǔ)之上，就能真正的落實到位。

　　而且加大了轄區(qū)的責(zé)任，一方面中央向市縣下沉財力，另一方面省里也應(yīng)當(dāng)下沉財力，兩者形成合力，這樣才能真正解決基層財政困難的問題。

　　當(dāng)然，解決基層財政困難光是下沉財力也是不夠的，因為基層財政困難來自于兩方面：財力和事權(quán)形成的支出責(zé)任。一味地下沉財力，未必能真正解決問題。一些支出責(zé)任和事權(quán)該上移的也要上移，有的事權(quán)應(yīng)上移到中央，比如說環(huán)保的一些事項，應(yīng)當(dāng)更多由中央來干。有的事權(quán)則應(yīng)當(dāng)上移省里或市里。我國發(fā)展進(jìn)入新的階段，即高質(zhì)量發(fā)展的階段，發(fā)展的整體性特征已經(jīng)越來越強(qiáng)，上一級政府就應(yīng)當(dāng)要承擔(dān)更多的事權(quán)和支出責(zé)任，這才有利于區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)空間形態(tài)的優(yōu)化。

　　現(xiàn)在這個問題越來越凸顯，因為區(qū)域之間，比如說縣與縣之間，市與市之間，省與省之間的外溢性，隨著發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級，變得越來越大。譬如說河流污染，上下游途經(jīng)多個省市，靠省之間無法協(xié)調(diào)，就得中央出馬。諸如此類涉及轄區(qū)的外溢性的問題，溢出縣域范圍的問題，必須要市里去做，溢出市域范圍的事情就要省里去做，溢出省域范圍的事情必須中央來做。

　　隨著這種溢出的事項越來越多，一方面要考慮下移財力，另一方面也要給地方減負(fù)，減輕支出責(zé)任，減少事權(quán)。所謂財政困難的原因就是要辦的事太多，錢不夠，如果把一些干不好，干不了，也不能干的事，上移到層級更高的政府，市縣的負(fù)擔(dān)減輕了，財政困難的狀況也就改善了。

　　所以我們既要從收入側(cè)考慮問題，也要從支出側(cè)來考慮問題，應(yīng)當(dāng)是雙向發(fā)力，不能只考慮一邊。否則，即使把大量的錢下沉到市縣，也有可能造成小馬拉大車的局面。從這個意義上講，從支出側(cè)想辦法，將支出責(zé)任或者事權(quán)適度的上移，反而能真正提高資金使用的宏觀效益。若是財政資金在宏觀配置上出問題，在微觀項目上無論怎么有績效也彌補(bǔ)不了。

　　要防止對市場資金的擠出效應(yīng)

　　中國新聞周刊：目前很多地方政府債務(wù)面臨到期償還，今年又發(fā)行8.51萬億元的政府債務(wù)，政府債務(wù)率是否在可控范圍內(nèi)？

　　劉尚希：政府債務(wù)風(fēng)險取決于經(jīng)濟(jì)是否改善。政府負(fù)債率的分母是經(jīng)濟(jì)規(guī)模，取決于GDP的增長，分子就是債務(wù)余額規(guī)模，兩者是相互關(guān)聯(lián)的。債務(wù)的規(guī)模和經(jīng)濟(jì)的規(guī)模，在一定的機(jī)制下有可能形成一種良性循環(huán)，此時比例就會下降，政府負(fù)債率也是下降的，那么風(fēng)險也是降低的。但如果這個機(jī)制出現(xiàn)問題，政府債務(wù)沒有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)，甚至經(jīng)濟(jì)的規(guī)模還在收縮，這個時候負(fù)債率上升了，政府債務(wù)風(fēng)險就上升了。

　　所以從分子和分母的關(guān)系上講，如果形成良性循環(huán)，風(fēng)險就會縮��；如果沒有形成良性循環(huán)，風(fēng)險就會擴(kuò)大。孤立地考慮債務(wù)規(guī)模的大小，據(jù)此說風(fēng)險可控不可控，那是沒有意義的。

　　因此，一定要把債務(wù)作為一個手段，用來對沖風(fēng)險，為經(jīng)濟(jì)社會的恢復(fù)創(chuàng)造條件。如果能有效地創(chuàng)造這個條件，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會的恢復(fù)，那么這個債務(wù)風(fēng)險就是降低的，否則，債務(wù)風(fēng)險就會擴(kuò)大。

　　中國新聞周刊：目前是以財政風(fēng)險對沖疫情帶來的公共風(fēng)險，在政策選擇的過程中，應(yīng)如何掌握風(fēng)險的“度”？

　　劉尚希：任何政策都是有風(fēng)險的，政策的制定或者政策的選擇，其實就是風(fēng)險權(quán)衡的一種結(jié)果。

　　新冠肺炎疫情帶來前所未有的沖擊，也帶來前所未有的公共風(fēng)險，所以要對沖公共風(fēng)險，就必須要加大財政的風(fēng)險，這是毫無疑問的。財政現(xiàn)在還有能力承擔(dān)一定風(fēng)險，通過適度擴(kuò)大財政風(fēng)險，去對沖疫情所帶來的公共風(fēng)險，簡單地說，就是以財政風(fēng)險去對沖公共風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)根據(jù)這樣一個基本原理來考慮政策選擇。

　　當(dāng)然，財政風(fēng)險適度擴(kuò)大，實際上也要考慮財政籌資對其他方面所產(chǎn)生的影響。因為財政籌資主要是兩種方式，稅收和債務(wù)。債務(wù)籌資有很多不確定性的影響，當(dāng)債務(wù)籌資規(guī)模達(dá)到一定程度以后，會對市場資金產(chǎn)生擠出效應(yīng)。

　　一是在總量上產(chǎn)生擠出效應(yīng)，在市場資金總數(shù)一定的情況下，政府通過債務(wù)籌資拉走了市場內(nèi)的一些資金，那么市場可使用的資金就少了。二是價格上的擠出效應(yīng)，也就是利率。因為政府大量地發(fā)行國債和地方政府債券，實際上增加了債券的供應(yīng)，如果市場是正常的，需求擴(kuò)大會抬升利率，甚至?xí)�抬升基�?zhǔn)利率，有可能導(dǎo)致企業(yè)的融資成本上升，這是一個基本的道理。如果通過價格，通過利率產(chǎn)生擠出效應(yīng)，這與中央的要求是相悖的，因為政府工作報告里特別提出要下定決心降低利率，降低企業(yè)的融資成本。

　　所以在發(fā)行政府債券，包括中央的國債以及地方的一般債和專項債時，要充分考慮到對市場的影響，不能只看債券能不能發(fā)得出去，有沒有人要，還要充分考慮擠出效應(yīng)。

　　如果預(yù)估到這種擠出效應(yīng)，就需要央行的配合，通過降準(zhǔn)、再貸款，或其他方式來對沖這種影響。從總量看，等于央行擴(kuò)大貨幣供應(yīng)來支持政府債券發(fā)行。這是一種間接的赤字貨幣化方式。當(dāng)然，還可以通過適度赤字貨幣化的方式，比如特別國債可以由商業(yè)銀行定向購買，然后由央行收購，這樣盡量減少對當(dāng)前資金市場帶來的負(fù)面影響。

　　財政和金融有一種內(nèi)在的天然的聯(lián)系，過去被形容為“連襠褲”。當(dāng)財政的籌資規(guī)模達(dá)到一定程度的時候，要避免這種擠出效應(yīng)，就需要央行的貨幣政策來配合。如果缺少這種協(xié)同，各自為政，財政政策的效果也就大打折扣，甚至適得其反。

　　無論財政手段和金融手段，都應(yīng)站在國家立場

　　中國新聞周刊：此前關(guān)于赤字貨幣化的討論非常激烈，很多人擔(dān)心，會引發(fā)通貨膨脹，更擔(dān)心此例一開，未來難以退出，你怎么看？

　　劉尚希：退出的機(jī)制是由法律來約束的，無論是否用貨幣化這個概念，赤字貨幣化在現(xiàn)實中并非沒有。在資金市場容量約束下，政府赤字規(guī)模越大，就越是接近于貨幣化這個實質(zhì)。光看形式是膚淺的，也是沒意義的。

　　現(xiàn)在爭論的焦點，其實不是法律上開不開口子，也不是是否會導(dǎo)致惡性通貨膨脹，而是這個赤字貨幣化的執(zhí)行主體是誰�，F(xiàn)實的條件已經(jīng)發(fā)生了變化，不要把歷史上國民黨時期的例子搬到現(xiàn)在，那是刻舟求劍的思維，說明不了今天的現(xiàn)實。

　　現(xiàn)在的問題，放在我國現(xiàn)行的體制框架下，實際上是赤字貨幣化由誰來做的問題，主體當(dāng)然是政府，但“執(zhí)行主體”是誰？這事關(guān)部門政績。是納入預(yù)算里通過財政政策來做，還是繞開預(yù)算通過貨幣政策來執(zhí)行？實際上都可以解決政府想要解決的問題。但通過財政去做，必須經(jīng)過預(yù)算公開和人大審議，自會受法律的約束和人大監(jiān)督。

　　從目前現(xiàn)狀來看，法律是一堵圍墻，但這堵圍墻并未延伸成為一個閉環(huán)，還是有很多通道，可以繞開圍墻，但不同主體的能力不同，有的在圍墻外，有的在圍墻里，有的在圍墻上。金融手段應(yīng)當(dāng)是市場化的手段，如果做了非市場化的事情，而又繞開預(yù)算，實際上也是一種赤字貨幣化，只是沒體現(xiàn)到預(yù)算里而已，變得隱形了。當(dāng)然，政府與市場邊界并非涇渭分明，不過行為規(guī)則有本質(zhì)差異。

　　站在國家的立場上去看，無非是金融手段和財政手段的問題，都是國家想干的事。如果說用金融手段就不是赤字貨幣化，用財政手段就是赤字貨幣化，這實際上就是基于表面現(xiàn)象在討論問題。因此，判斷是否是赤字貨幣化，要站在國家的立場上去看，是適合財政手段去做，還是適合金融手段去做。如果本該用財政手段去做的事情，直接用金融手段去做了，赤字貨幣化這個本質(zhì)沒變，變的只是形式而已。財政總是“政府財政”，而銀行若是變成“政府銀行”，那就變成了政府的另一個“錢袋子”。其對國家治理的影響，明白人自然明白。

　　中國新聞周刊：相較于貨幣政策，財政政策還有促進(jìn)社會公平正義之責(zé)，在你看來，財政政策如何兼顧效率和公平？

　　劉尚希：從市場的角度來說主要是考慮效率，因為央行一般是不直接針對非金融市場主體的，而是通過商業(yè)銀行對接實體經(jīng)濟(jì)市場，當(dāng)然要把效率擺在首位。促進(jìn)社會公平正義不是央行的職責(zé)所在。

　　財政則是政府的角度，既要考慮效率，也要考慮公平。尤其現(xiàn)在保基本民生，考慮的就是社會公平問題。而保就業(yè)，既是經(jīng)濟(jì)問題，也是社會問題，既要考慮效率，也要考慮公平。所以在財政資金使用的時候，不能只看效率指標(biāo)，是不是對經(jīng)濟(jì)有利，也要看公平指標(biāo)，是不是能促進(jìn)社會公平正義，這是人民群眾美好生活里的重要內(nèi)容。

　　比如財政這14萬億元的資金盤子，既考慮到了效率，也考慮到公平，但無法說清楚，其中多少錢是考慮公平，多少錢是考慮效率，那是一種機(jī)械化的思維，在現(xiàn)實生活中也做不到。譬如說當(dāng)前正在對小規(guī)模納稅人和中小微企業(yè)免稅減稅，并緩交社保，這里面既有效率也有公平，兩者是結(jié)合的。不能把效率和公平對立起來看，更不能用這兩把尺子分別去衡量相關(guān)的支出，那將無法分配資金。

　　無論是效率導(dǎo)向，還是公平導(dǎo)向，按照這兩個導(dǎo)向去分配使用資金都會造成一個內(nèi)在的沖突，落到一個二元對立的陷阱之中，也不利于政策的操作落實。

　　要超越效率與公平之間的沖突，就要從風(fēng)險的角度來看，因為當(dāng)前最大的問題是風(fēng)險問題，只要是對沖了風(fēng)險，降低了不確定性，無論對企業(yè)還是對居民生活來說，都會得到改善，整個經(jīng)濟(jì)社會恢復(fù)就有了條件，效率和公平就已經(jīng)納入其中。因此，我認(rèn)為今后應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化風(fēng)險導(dǎo)向，以風(fēng)險導(dǎo)向來考慮當(dāng)前的政策措施以及資金使用的效果，就可以跳出陷阱，化解這種內(nèi)在的矛盾了。

　　《中國新聞周刊》2020年第19期