論中國特色的積極財政政策（治國理政新思想新實(shí)踐）

　　劉尚希

　　去年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，財政政策要更加積極有效。今年的《政府工作報告》也強(qiáng)調(diào)，2017年繼續(xù)實(shí)施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，財政政策要更加積極有效。這是黨中央、國務(wù)院綜合研判國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢、駕馭經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，著眼于保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定而作出的科學(xué)抉擇，也是發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措。2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)后，我國堅(jiān)持實(shí)施積極的財政政策，取得了良好效果。黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，我國的積極財政政策更加科學(xué)高效，展現(xiàn)出鮮明的中國特色。

　　蘊(yùn)含著提高治理效能的深意

　　2017年是實(shí)施“十三五”規(guī)劃的重要一年，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化之年。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期向好的基本面沒有改變，市場活力持續(xù)釋放，新動能不斷成長壯大。但也要看到，當(dāng)前我國正處于全面建成小康社會的關(guān)鍵時期和建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國“爬坡過坎”的關(guān)鍵階段，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的不確定性因素增多，各種風(fēng)險隱患不少。

　　從國際看，國際金融危機(jī)陰霾仍未散去，2016年世界經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易增速降至7年來最低，世界經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性調(diào)整的長進(jìn)程仍未到頭。當(dāng)前，世界經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，貿(mào)易保護(hù)主義強(qiáng)化、經(jīng)濟(jì)全球化風(fēng)向逆轉(zhuǎn)、國際金融市場波動加劇、民粹主義蔓延、地緣沖突增多等一系列國際經(jīng)濟(jì)、政治和社會問題凸顯，全球風(fēng)險明顯擴(kuò)大。

　　從國內(nèi)看，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，表現(xiàn)出速度變化、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動力轉(zhuǎn)換三大特點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)生動力仍需增強(qiáng)，結(jié)構(gòu)調(diào)整和動力轉(zhuǎn)換面臨較多困難，金融、投資、外貿(mào)等領(lǐng)域遭遇挑戰(zhàn)，人民群眾對住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、食品藥品安全、收入分配等還有不少不滿意的地方，妥善應(yīng)對各種不確定性、解決預(yù)期不穩(wěn)定等問題的難度在加大。

　　繼續(xù)實(shí)施積極的財政政策適應(yīng)了在復(fù)雜國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢下實(shí)現(xiàn)更好發(fā)展的要求，是保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展、完成各項(xiàng)既定目標(biāo)的有效舉措。“財政政策要更加積極有效”的要求，蘊(yùn)含著提高國家治理效能的深意，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略在財政領(lǐng)域的生動體現(xiàn)。所謂“積極”，就是要積極主動發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用，增強(qiáng)財政政策的預(yù)見性和預(yù)防性，而不是被動應(yīng)付、見招拆招。作為國家治理工具的財政，要更加積極主動地應(yīng)對國內(nèi)外各種不確定性，化解經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的各種風(fēng)險，防患于未然，而不是等到風(fēng)險甚至危機(jī)發(fā)生后才倉促應(yīng)對。所謂“有效”，就是要抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵問題，精準(zhǔn)發(fā)力、對癥下藥，達(dá)到“四兩撥千斤”的效果。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速換擋期，財政政策更要發(fā)揮“定海神針”作用，持續(xù)不斷地為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展注入“確定性”，穩(wěn)住大局，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，確保穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險各項(xiàng)工作有效落實(shí)。

　　實(shí)現(xiàn)了財政政策思路的創(chuàng)新

　　黨的十八屆三中全會《決定》提出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的重大論斷，標(biāo)志著我們黨對財政運(yùn)行規(guī)律和我國發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識達(dá)到了新高度，也刷新了我們對財政政策功能定位的認(rèn)識，實(shí)現(xiàn)了財政政策思路的創(chuàng)新。

　　從關(guān)注總量性問題轉(zhuǎn)向更加關(guān)注解決結(jié)構(gòu)性問題。在宏觀經(jīng)濟(jì)教科書和流行的宏觀經(jīng)濟(jì)分析框架中，都是把財政政策作為一個總量性變量來討論的，把財政放到消費(fèi)、投資、出口“三駕馬車”中予以分析，積極財政政策的主要作用是擴(kuò)大社會總需求。而當(dāng)前我國面臨的突出矛盾是結(jié)構(gòu)性問題。習(xí)近平同志對新常態(tài)下中國經(jīng)濟(jì)的判斷一針見血：當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中有周期性、總量性問題，但結(jié)構(gòu)性問題最突出，矛盾的主要方面在供給側(cè)。因此，當(dāng)前我國實(shí)施的積極財政政策，著力點(diǎn)在于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，解決結(jié)構(gòu)性失衡問題。與貨幣政策相比，財政政策調(diào)結(jié)構(gòu)的功能更強(qiáng)大。我國的積極財政政策從關(guān)注總量性問題轉(zhuǎn)向更加關(guān)注解決結(jié)構(gòu)性問題，所以堅(jiān)決不搞“大水漫灌”式強(qiáng)刺激。

　　從側(cè)重解決經(jīng)濟(jì)問題轉(zhuǎn)向綜合施策。過去實(shí)施積極財政政策，基本上是圍繞宏觀經(jīng)濟(jì)做文章，不是“拉”增速，就是“穩(wěn)”增速。然而，經(jīng)濟(jì)增長并不是發(fā)展的全部。作為國家治理的一個工具，積極財政政策只著眼于解決經(jīng)濟(jì)問題是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。而且，在經(jīng)濟(jì)、社會關(guān)聯(lián)日益緊密的新形勢下，僅僅著眼于經(jīng)濟(jì)也難以解決好經(jīng)濟(jì)問題。積極財政政策只有把視野拓展到經(jīng)濟(jì)之外，注重綜合施策，才能維護(hù)好經(jīng)濟(jì)、社會“雙穩(wěn)”的局面。習(xí)近平同志指出“抓民生也是抓發(fā)展”，這是對民生與發(fā)展關(guān)系的精辟論述，也為實(shí)施積極財政政策指明了方向。財政加大對基本民生保障、扶貧、教育、文化、健康、生態(tài)文明等重點(diǎn)領(lǐng)域的投入，增強(qiáng)對基本公共服務(wù)的保障能力，實(shí)際上改善的是公共服務(wù)的供給側(cè)，是落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想的體現(xiàn)。從這點(diǎn)來看，財政政策不只是經(jīng)濟(jì)政策，也是社會政策，通過民生保障和提供公共服務(wù)，促進(jìn)勞動者素質(zhì)提高，為落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略夯實(shí)基礎(chǔ)；還是一種不可替代的激勵政策，通過稅收、基金、補(bǔ)貼等政策手段產(chǎn)生分配激勵、市場激勵、行為激勵和社會激勵，既能激勵科技人員發(fā)明創(chuàng)造和企業(yè)、個人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，也能激勵地方改革創(chuàng)新，還能激發(fā)社會活力，實(shí)現(xiàn)發(fā)展既“長個子”又“長精神”。

　　從倚重赤字和債務(wù)轉(zhuǎn)向優(yōu)化財政收支結(jié)構(gòu)。過去，人們對積極財政政策往往以赤字率多高、政府債務(wù)多大來衡量。在總需求不足的情形下，提高赤字率、擴(kuò)大債務(wù)能有效擴(kuò)大社會總需求。但要解決結(jié)構(gòu)性問題，這一思路就不再管用。而且，如果過度提高赤字率和債務(wù)，還會加劇財政風(fēng)險。結(jié)構(gòu)性問題必須用結(jié)構(gòu)性辦法來解決，應(yīng)通過財政收支結(jié)構(gòu)的優(yōu)化拓展財政政策空間。正是基于這種思路，2017年，我國積極財政政策將保持3%的赤字率，在減稅降費(fèi)的同時，中央和地方財政通過合理安排預(yù)算、盤活存量資金，確保重點(diǎn)支出強(qiáng)度不減。

　　從偏向宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)向公共風(fēng)險管理。從本質(zhì)上說，宏觀調(diào)控是政府的一種短期的、應(yīng)急式的公共風(fēng)險干預(yù)，是公共風(fēng)險管理的一個重要方面，但不是全部。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，不僅要及時化解公共風(fēng)險，而且要完善公共風(fēng)險管理，防范公共風(fēng)險的產(chǎn)生和累積。當(dāng)前我國實(shí)施的積極財政政策，跳出了傳統(tǒng)的宏觀調(diào)控思維，在充分認(rèn)識我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)特征的基礎(chǔ)上，把財政政策納入國家公共風(fēng)險管理體系中，從偏重于當(dāng)期風(fēng)險化解轉(zhuǎn)向風(fēng)險管理，在防范長期性風(fēng)險和戰(zhàn)略性風(fēng)險的同時化解短期性風(fēng)險。

　　在把握穩(wěn)與進(jìn)的平衡中提高政策實(shí)施效果

　　穩(wěn)中求進(jìn)是做好經(jīng)濟(jì)工作的方法論，也是做好財政工作的方法論。去年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出：穩(wěn)是主基調(diào)，穩(wěn)是大局，在穩(wěn)的前提下要在關(guān)鍵領(lǐng)域有所進(jìn)取，在把握好度的前提下奮發(fā)有為。實(shí)施積極財政政策，要在把握穩(wěn)與進(jìn)的平衡中提高政策實(shí)施效果。

　　穩(wěn)大局：注入確定性，引導(dǎo)形成良好社會預(yù)期。財政政策的重要作用是減少經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中的不確定性，防范化解公共風(fēng)險，避免公共危機(jī)。注入確定性，是積極財政政策堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)的重要體現(xiàn)。黨的十八大以來，我國的積極財政政策為市場運(yùn)行注入確定性，減少實(shí)體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部、虛擬經(jīng)濟(jì)內(nèi)部以及實(shí)體經(jīng)濟(jì)與虛擬經(jīng)濟(jì)之間的不確定性，穩(wěn)定國民經(jīng)濟(jì)；為社會運(yùn)行注入確定性，降低消費(fèi)、就業(yè)和社會心理的不確定性，保障民生，穩(wěn)定民心；為改革注入確定性，按照黨的十八屆三中全會《決定》提出的“科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障”定位，大力推動改革。穩(wěn)大局，還要引導(dǎo)形成良好社會預(yù)期。良好社會預(yù)期是經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)健康發(fā)展的基石。對市場和社會環(huán)境有良好預(yù)期，人們就會有動力、有耐心去從事創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動。而悲觀的預(yù)期則會導(dǎo)致市場主體行為的短期化，傾向于投機(jī)炒作賺快錢。要引導(dǎo)形成良好社會預(yù)期，首先要保證財政政策信號清晰，各項(xiàng)政策措施越明確、落實(shí)越有力，社會預(yù)期就越好。其次要精準(zhǔn)施策，政策措施一旦出臺就不能“翻燒餅”，也不宜頻頻出招，防止政策多變、頻出而擾亂預(yù)期。最后要樹立底線思維。充分考慮現(xiàn)實(shí)中的各種不確定性因素，有預(yù)案、有底線，給經(jīng)濟(jì)社會主體吃下“定心丸”。

　　謀進(jìn)�。和苿訉�(shí)現(xiàn)供求關(guān)系新的動態(tài)均衡。結(jié)構(gòu)性失衡的根源是資源錯配、效率低下，產(chǎn)生大量無效供給，而優(yōu)質(zhì)供給不足。因此，積極財政政策的作用不是“大水漫灌”，而是精準(zhǔn)施策、積極有效。一方面，積極支持“三去一降一補(bǔ)”政策的落實(shí)，并著力做好職工分流、培訓(xùn)、安置工作；另一方面，通過實(shí)施減稅降費(fèi)、鼓勵研發(fā)創(chuàng)新、支持普惠金融、扶持中小微企業(yè)、改革重要 農(nóng)產(chǎn)品 價格形成機(jī)制等措施，為市場機(jī)制發(fā)揮自組織功能創(chuàng)造條件，通過市場力量來矯正結(jié)構(gòu)性失衡。與傳統(tǒng)的擴(kuò)張性政策不同，當(dāng)前我國實(shí)施的積極財政政策不是政府直接發(fā)力擴(kuò)大需求，而是通過激發(fā)市場活力來間接發(fā)揮作用，優(yōu)化資源配置，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)供給；不是通過政策來替代市場，而是讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用；不是單打一，而是認(rèn)識和把握穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險等的系統(tǒng)聯(lián)動關(guān)系，發(fā)揮財政政策在這些方面的整體效能。

　　深入理解當(dāng)前我國的積極財政政策需要破除三個認(rèn)識誤區(qū)

　　誤區(qū)一：積極財政政策只是需求管理的一個工具。很多人談到當(dāng)前我國的積極財政政策，往往將其放在凱恩斯理論的分析框架下，將積極財政政策作為需求管理的一個工具來看待。這是一個嚴(yán)重的誤解。當(dāng)前我國實(shí)施的積極財政政策顯然不是凱恩斯理論分析框架中的那種政策，而是一種涉及經(jīng)濟(jì)、社會乃至整個國家治理的多維度的財政政策，可稱之為“結(jié)構(gòu)性的政策”。從總量性的政策轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性的政策，與之相伴隨的還有一個轉(zhuǎn)變，就是從單純經(jīng)濟(jì)政策轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性政策。這使積極財政政策的內(nèi)涵更加豐富、實(shí)現(xiàn)形式更加多樣化，如產(chǎn)業(yè)基金、政府和社會資本合作（PPP）模式、盤活存量資金、打破支出結(jié)構(gòu)固化等，都是作為政策工具來使用的。同時，當(dāng)前我國的積極財政政策注重與全面深化改革協(xié)調(diào)配合，財政預(yù)算安排突出重點(diǎn)、有保有壓，著眼于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革�？梢�，我國的積極財政政策已經(jīng)大大超越了需求管理工具的傳統(tǒng)定位，成為國家治理的一個重要工具，具有科學(xué)性和先進(jìn)性。

　　誤區(qū)二：繼續(xù)實(shí)施積極財政政策會導(dǎo)致風(fēng)險失控，甚至發(fā)生財政危機(jī)。2016年，我國年初預(yù)算安排全國財政赤字2.18萬億元，其中中央財政赤字1.4萬億元，地方財政赤字7800億元�？紤]到地方各級政府的隱形債務(wù)等，有人認(rèn)為我國目前的實(shí)際赤字率和負(fù)債率已經(jīng)很高，2017年繼續(xù)實(shí)施積極財政政策會導(dǎo)致風(fēng)險失控。實(shí)際上，從2017年國家預(yù)算安排來看，財政赤字率保持3%的水平不變，財政赤字規(guī)模2.38萬億元，這一規(guī)模是適度的，絕非大肆擴(kuò)張。在債務(wù)方面，2016年末，我國中央和地方政府的債務(wù)余額約為27.33萬億元，按照國家統(tǒng)計(jì)局公布的2016年GDP初步核算數(shù)計(jì)算，負(fù)債率約為36.7%。即使考慮或有負(fù)債，綜合估計(jì)我國政府負(fù)債率約為40%。這在世界上屬于較低水平，而且也在我們的承受范圍之內(nèi)。雖然地方的債務(wù)水平較高、還債壓力不輕，一些地方甚至出現(xiàn)了社�；�金支付困難、財政壓力較大的問題，但這屬于短期和局部困難，談不上發(fā)生地方財政危機(jī)。從資產(chǎn)看，地方債務(wù)形成了大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，雖然在財務(wù)上不是都能變現(xiàn)的資產(chǎn)，但對促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有實(shí)實(shí)在在的作用，今天的債務(wù)將換來明天的增長，加上大量可變現(xiàn)的國有資產(chǎn)資源，足以應(yīng)對可能出現(xiàn)的任何風(fēng)險。當(dāng)然，這并不意味著不需要強(qiáng)化風(fēng)險管理。加強(qiáng)地方債務(wù)管理，提高債務(wù)支出績效，本來就是當(dāng)前實(shí)施積極財政政策的內(nèi)容之一。

　　誤區(qū)三：企業(yè)反映稅收負(fù)擔(dān)重，積極財政政策不是“真積極”。最近，有學(xué)者提出“死亡稅率”，引起了輿論的廣泛關(guān)注。與此相聯(lián)系的是，有人認(rèn)為我國當(dāng)前的減稅措施不是真減稅，積極財政政策不是“真積極”。這種認(rèn)識是片面的。我國近年來實(shí)施了一系列減稅措施，特別是2016年全面推開營改增試點(diǎn)，全年降低企業(yè)稅負(fù)5700多億元，這是實(shí)實(shí)在在的“真金白銀”的減稅。為了支持減稅降費(fèi)，各級政府堅(jiān)持過緊日子，逐年壓縮一般性支出。但是具體到每個企業(yè)，受投資周期、資本構(gòu)成、盈利能力及其自身經(jīng)營狀況等因素的影響，獲得感肯定有差異。如果我國真有所謂的“死亡稅率”，那為何每天新增企業(yè)數(shù)達(dá)到1.5萬戶，數(shù)不勝數(shù)的企業(yè)實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)增速仍在世界名列前茅？所以，“死亡稅率”的提法并無科學(xué)依據(jù)。給企業(yè)減稅降費(fèi)，是我國實(shí)施積極財政政策的重要措施。從2017年積極財政政策實(shí)施方案來看，會進(jìn)一步實(shí)施減稅降費(fèi)政策，進(jìn)一步減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，全年再減少企業(yè)稅負(fù)3500億元左右、涉企收費(fèi)約2000億元，讓市場主體更有獲得感。需要強(qiáng)調(diào)的是，減稅降費(fèi)是為了減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、提高企業(yè)活力，并不是為了維持“僵尸企業(yè)”。企業(yè)優(yōu)勝劣汰本來就是市場經(jīng)濟(jì)的法則。

　　（作者為中國財政科學(xué)研究院院長）