□ 郭冠男

　　實行市場準入負面清單制度是一項重大制度創(chuàng)新，涉及政府管理理念的重大轉(zhuǎn)變，基本沒有先例可循。自部分地方試行該制度以來，在實踐中面臨不少困難，也取得了一些成果。我們對市場準入負面清單制度落實中存在的幾個問題進行梳理和分析，期待引發(fā)更多思考，為進一步完善相關(guān)制度提供助力。

　　對內(nèi)外資負面清單的認識存在混淆

　　對于內(nèi)外資負面清單的關(guān)系，很多人都有錯誤認識。一是認為有兩個獨立的清單，一個管內(nèi)資，一個管外資，兩個清單互不干涉。二是認為我國正在進一步擴大開放，不應該有兩個清單，以至于不少文章都提到“要盡快統(tǒng)一內(nèi)外資負面清單，實現(xiàn)內(nèi)外資準入公平對待”。這兩種提法都是錯誤的。

　　負面清單是對外資準入中不適用國民待遇原則的特別管理措施的匯總，也就是說，東道國是通過國民待遇加負面清單的方式，對外資準入進行管理。其中，國民待遇指的就是對內(nèi)外資一致的準入管理。需要強調(diào)的是，國民待遇不是全部放開，而是說對本國資本準入如何管理，對外資準入也實行同樣的標準。因此，對外資的準入管理是在對內(nèi)資準入管理的基礎(chǔ)上，加上其他必要的特殊限制措施——外資負面清單，二者合并就構(gòu)成了外資準入要遵守的所有管理措施。這并不是我國特有的，世界上沒有任何一個國家在內(nèi)外資準入方面完全一致，背后的邏輯就是東道國對本國經(jīng)濟主權(quán)的保護。換句話講，內(nèi)資在準入時要符合的所有條件，外資也必須符合，否則就不叫“國民待遇”，而是“超國民待遇”了。

　　之所以有人對所謂的內(nèi)外資負面清單產(chǎn)生認識上的混淆，是因為我國目前實行的市場準入負面清單制度，不僅要對外資附加性的限制措施實行負面清單管理，而且對內(nèi)外資都適用的這個國民待遇，也要同時改革為負面清單管理模式，因此就產(chǎn)生了兩個負面清單。前者是國際上已經(jīng)較為普遍使用的，實現(xiàn)起來也較為簡單；后者是將針對各類市場主體的所有的準入管理措施，改革為以負面清單為基礎(chǔ)的實現(xiàn)“非禁即入”的準入制度，這才是我國經(jīng)濟管理體系的重大制度創(chuàng)新。

　　各類負面清單過多過亂

　　由于負面清單是當前制度創(chuàng)新的一個熱點，各類稱為“某某負面清單”的文件、提法層出不窮，涉及各省、各行業(yè)、各特殊區(qū)域等。這個現(xiàn)象說明，目前試行的《市場準入負面清單草案（試點版）》尚不完善，還存在缺項漏項等技術(shù)性問題，需逐步調(diào)整。

　　更值得關(guān)注的是，之所以出現(xiàn)這么多不同種類、不同層級、不同區(qū)域的負面清單，根本上是因為有關(guān)部門的理念還沒有切實轉(zhuǎn)變。這些“單子”基本上有一個共性，就是在全國統(tǒng)一的負面清單上增加條目。對一些部門來說，加條目就是加權(quán)利，這說明很多地方、區(qū)域、行業(yè)的主管部門還只盯著負面清單內(nèi)要怎么禁止、怎么限制，而沒有把重點放在如何提供更好服務、如何提高準入效率、真正釋放市場主體活力等方面，而這些問題才是我國引進負面清單概念，并且擴大使用范圍的出發(fā)點。

　　目前來看，負面清單制度的實行還沒有很好地讓一些部門轉(zhuǎn)變觀念，有的地方甚至在通過負面清單來固化其權(quán)利。過多的負面清單不但難以同時協(xié)調(diào)運行，而且也不符合建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系的要求，不利于充分發(fā)揮市場作用。

　　目標尚不明確 法律層級模糊

　　目前，各省、各行業(yè)、各特殊區(qū)域的負面清單，除了增加條目外，還有一個共性，就是新增的條目大都有調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的指向。尤其是行業(yè)的和區(qū)域的負面清單，將本行業(yè)或本區(qū)域落后的、不想發(fā)展的產(chǎn)業(yè)列入禁止類或限制類，來實現(xiàn)行業(yè)內(nèi)和區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，這是當前很多地方的做法。

　　應該看到，我國實行市場準入負面清單制度，尤其是不僅用在外資準入方面，而且用在內(nèi)資準入方面，這一舉措并不是用來調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的，而是用來調(diào)整政府和市場關(guān)系的，其目的是建立公平公正、公開透明的市場準入制度，激發(fā)市場活力、促進市場公平競爭；它對治的問題也不是我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理的問題，而是在政府干預過多下的市場準入開放性、公平性、透明度不足，以及準入管理程序復雜等問題。因此，負面清單不是《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄》的另一個版本。

　　同時，在法律層面上，負面清單的法律層級是什么樣的以及應該是什么樣的，也是一個非常重要的問題。如果它的法律層級不高于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄、政府核準目錄、行政審批目錄等，就很難發(fā)揮其應有的作用，應結(jié)合市場準入負面清單制度的功能定位，盡快對其法律層級進行清晰定位。

　　與其他保障制度的配套不足

　　市場準入負面清單制度并不是單獨推進就可以實現(xiàn)改革目標的，必須配合其他制度改革才能取得效果。

　　應該看到，行政審批制度、商事登記制度、市場監(jiān)管體制、社會誠信體系等每項配套制度的改革推進工作，不能代替它們與市場準入負面清單制度的配套推進工作。

　　比如，行政審批制度改革作為當前“放管服”改革的重頭戲，各地都取得了較大進展，但必須注意的是，行政審批事項里僅有一部分涉及市場準入管理，在具體工作中，各試點應更加重視了解、布置與市場準入負面清單制度相關(guān)的行政審批事項進行的具體改革，并且研究因為這些配套的行政審批制度改革將使市場準入負面清單制度取得何種效果。

　　再如，對配套改革中的社會信用體系和激勵懲戒機制建設(shè)而言，改革配套工作不應把重點放在整體的社會信用體系和激勵懲戒機制建設(shè)上，而要更加著力摸索其中哪些具體板塊與實行市場準入負面清單制度相關(guān)，以及這些具體板塊如何在負面清單準入管理中發(fā)揮作用等。

　　總而言之，在改革推進中，要更加重視這幾項配套制度如何與市場準入負面清單制度結(jié)合起來推進，在哪些具體的程序、板塊上結(jié)合，結(jié)合后又發(fā)揮了什么作用，這才是保障和配套的應有之義。

　　（作者單位：國家發(fā)展改革委經(jīng)濟體制與管理研究所）

　　鏈 接

　　如何理解

　　負面清單概念？

　　負面清單是我國從國外引進的一個概念，它是在雙邊或多邊國家之間針對外商投資準入的一種管理模式，是在實行國民待遇承諾的大范圍內(nèi)，僅對東道國經(jīng)濟至關(guān)重要的特定產(chǎn)業(yè)或幼稚產(chǎn)業(yè)予以例外保護，并以清單方式列明，在這個清單之外實行國民待遇。清單內(nèi)有兩個類別——禁止類和限制類，禁止類是禁止投資，限制類是在符合特殊管理措施后方可準入。目前，至少有77個國家采用了這種國民待遇加負面清單的外資管理模式，這個模式已經(jīng)成為國際投資規(guī)則發(fā)展的新趨勢。

　　我國將負面清單這一概念和理念進行了更廣的引申和擴充，不僅要對外資準入實行負面清單管理，同時對內(nèi)資的市場準入也要實行負面清單管理。

　　應該看到，負面清單不是指一張具體的單子，而是指一種制度。這種制度通過列出否定式清單，明確哪些事項在市場準入時被禁止或受到條件限制，更重要的是保障各類市場主體皆可平等自由進入清單外事項。也就是說，負面清單制度的核心機制是通過窮盡列出禁止事項和限制事項實現(xiàn)“非禁即入”，這個是隱含在這份清單后面的制度，也是關(guān)于負面清單的最基礎(chǔ)的認識。 （郭冠男）